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    城市基礎設施建設PPP模式的風險及防控探求——以云和縣W項目為例

    日期:2021年06月06日 編輯:ad201107111759308692 作者:無憂論文網 點擊次數:23
    論文價格:300元/篇 論文編號:lw202105191430056479 論文字數:29655 所屬欄目:行政管理論文
    論文地區:中國 論文語種:中文 論文用途:碩士畢業論文 Master Thesis

    本文是一篇行政管理論文,本文以 W 項目為例,對 PPP 模式及其風險管理進行了比較深入的研究。運用德爾菲法對該項目面臨的風險因素進行識別,梳理出項目存在的 12 大類風險(28 項子風險),采用風險矩陣法對各項風險進行評級,并根據風險發生的難易程度進行風險預警。通過對各類風險的可能性進行深度解析,綜合考慮政府管控風險、制定合理的風險收益機制的能力,在政府和社會資本方之間合理分配項目風險。為類似的城市基礎設施 PPP 項目的風險防控提供了一定的參照。


    第 1 章 緒論


    1.1 研究背景及意義

    1.1.1 研究背景

    隨著我國經濟體系的快速發展與國家建設進程的加快,社會大眾對于城市基礎設施的需求也逐漸加大。改善城市現有基礎設施和增加城市基礎設施項目都需要大量資金的投入,單純依靠公共財政供養和政府基礎建設供給體系已經很難滿足要求。

    被習近平總書記和李克強總理多次提及并大力推廣的“政府和社會資本合作模式(Public-private partnership,簡稱 PPP 模式)”①自 2014 年開始逐漸受到了社會各界的廣泛關注,國務院曾就 PPP 模式這一理念在 2014 年 9 月頒布了《關于加強地方政府債務管理的意見》(國文 43 號文)之后,原有的地方政府通過融資平臺搞建設的運作模式走到了盡頭,財政部、發展和改革委員會以及行業主管部委相繼發布“政府和社會資本合作模式”(PPP)的一系列通知、意見、辦法、指南等政策文件,力推PPP 模式,各地亦開始大力推進 PPP 模式的相關工作。

    引入 PPP 模式運用于城市基礎設施建設,創新投融資管理,緩解地方財政壓力,加快優質公共服務產品供給,是今后一段時間推動經濟發展的重要路徑。但 PPP 模式不是包治百病的良藥,PPP 模式無論是在前期的立項與融資環節,還是設計與施工直至提交給政府公共部門的環節都面臨著政府合作誠信基礎不牢、相關法律法規不完善、項目運行機制不健全等一系列風險②。如何對項目的風險進行識別和評價,制定“利益共享”的風險分擔機制顯得尤為重要。本文試對 PPP 模式下城市基礎設施建設面臨的機遇、挑戰及風險防控做一些探討,推動 PPP 模式科學健康發展。

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    1.2 國內外研究綜述

    1.2.1 國外研究綜述

    1.關于 PPP 項目的風險識別

    (1)在風險識別方法上:Chapman and Ward(2003)提出,可以在風險識別的過程中運用多元化的方法,如訪談法、核對清單、頭腦風暴等②,通過多方面的信息獲取來集思廣益,增加組織的想象力,有利于風險識別工作的開展,使其在應對風險時更具全面性。Thomas et al (2006)在對故障樹和德爾菲法③的風險評價理論進行深入研究后,以其為理論參照基礎創建了適用于 PPP 項目的風險評價模型,該風險評價模型的工作原理是盡可能地對風險進行虛擬構建,最大程度地還原風險場景,并邀請專家對該風險的發生概率進行預估、對其可能造成的結果進行預測。Mousavi和 Tavakkoli Moghaddam(2011)等提出,在處理風險問題時要對評估風險的數據進行采樣,如果風險問題較為復雜可以采用非參數重復技術進行數據的提取。

    (2)在風險種類的識別上:Miller and Lessard(2001)提出風險可以按照其性質分為三大類,即政治制度風險、建設風險與市場風險④。政治制度風險會受到國家及各地方政府戰略方針導向變化的影響,也會受到法律法規變更修訂的影響;建設風險主要會受到施工過程中工期、質量要求等問題的影響以及后期運營問題的影響;市場風險主要會受到供應與需求不平衡的影響以及市場經濟體系變革的影響。Grimsey D & Lewis M(2002)制定出了風險評估框架體系,這一體系是基于對 PPP項目風險研究的基礎上提出的,該體系涵蓋了政治風險、技術風險、金融風險、運營風險等風險類別。Shen et al(2006)對公共部門在管理過程中已經遇到或可能遇到的風險進行了深入研究,將 PPP 項目項目內部、外部以及項目自身在整個實施、運營階段可能面臨的風險分成了三個類別,共十三種。

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    第 2 章 城市基礎設施建設 PPP 模式風險防控的理論分析


    2.1 城市基礎設施建設 PPP 模式的界定

    2.1.1 城市基礎設施 建設 PPP 模式的含義

    1.PPP 模式的定義。PPP(Public-Private Partnership)模式自誕生以來就有各種解釋,公營企業與私營企業進行合作形成的關系是目前較為公認的定義,即大家通常所說的 PPP 項①目。從根本上來說是政府部門和私企之間基于某個項目而形成的相互合作關系,通過這種合作形式,合作各方可以達到比預期單獨行動更為有利的結果②。主要有以下特點:其一,企業與政府之間進行合作,并保持長期的合作關系;其二,項目的主要目的就是將基礎設施服務提供給客戶;其三,企業與政府之間共同享受所得利益,但也共同承擔經營風險。

    2.PPP 模式的分類。根據政府與企業在 PPP 項目中投資額的數量,對 PPP 項目進行分類,主要有三種:

    (1)外包類。對于此類 PPP 項目,投資方僅為政府。私營企業僅作為分包單位承接該項目中的部分業務和職能,代為管理和維護公共基礎設施,并不進行出資,因此對于企業而言,其所需承擔的經營風險較少。

    (2)私有化類。此類 PPP 項目剛好與外包類相反,政府將不作為投資方,不提供資金,只履行監管職責。私營企業需要承擔 PPP 項目的所有資金,通過收取公共用戶的相關費用,來從中獲利。對于開展此類 PPP 項目,私營企業自負盈虧,對項目擁有絕對的所有權。

    (3)特許經營類。此類 PPP 項目與外包類和私有化類均有所不同,其投資方為企業和政府兩個,雙方以談判的形式簽訂合同,確定雙方的投資數額以及需要承擔的風險程度。開展這一類項目時,如果政府部門不能很好地處理雙方關系,那么將會直接影響到項目的實施過程,甚至導致項目不能得到一個好的結果。

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    2.2 城市基礎設施建設 PPP 模式風險的界定

    2.2.1 城市基礎設施建設 PPP 模式風險的含義

    風險有廣義和狹義之分③,風險的不確定性就是廣泛意義上的風險,這種不確定具有兩種可能的結果,一種可能是風險帶來的虧損或者不好的結果,而另一種可能則是風險帶來的巨大效益。僅僅只有風險帶來虧損這一種可能的就是狹窄意義上的風險,這將對最終的結果帶來不利影響。對于此種風險,人們一致想對其進行防范和減少,這也是本文中提出的風險。

    2.2.2 城市基礎設施建設 PPP 模式風險的種類

    1.經濟風險

    由于各種經濟現象而造成的風險就是所謂的經濟風險。對于政府而言,在開展項目時,其最關心的問題在于開展該項目是否具有可行性,以及該項目是否能夠順利實施,而 PPP 模式正好在融資上滿足這些要求。某些 PPP 相關案例的成功,使得一些地方政府如釋重負般,將建設項目時缺少資金這一問題全部寄希望于 PPP 模式來解決。對于融資而言,最終目標就是互惠互利,但是如果沒有進行正確的回報預估,將會導致增加很多融資風險的情況發生。除此之外,因為關稅壁壘、出口限制以及外匯利率變動等國內國外相關形勢的作用,投資 PPP 項目時,社會資本大多會考慮甚多,對于他們而言,項目的運營效果并不是他們的重點關注對象,是否能夠獲得經濟效益、收益的多與少才是其關注的重點,所以才會導致很多融資困境的出現。

    2.決策風險

    政府是一個項目是否開展的決策者,對項目的成敗起著決定性的作用。若政府決策者僅僅只是將政策實施到位而不管是否合適,或者只是為了提高其政治成績,便隨意地、不合時宜地實施一些項目,則當地會面臨很大的財政壓力。開展項目時,造成項目失敗的原因往往是政府進行相關決策時不切合實際地跟風操作、官員的官僚主義行為,或者不對 PPP 模式進行具體考量就隨意采用、準備工作不到位、相關信息的判斷不準確等等。

    表 3-4 風險等級分類

    表 3-4 風險等級分類

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    第 3 章 城市基礎設施建設 PPP 模式風險的現狀及其防控影響因素分析研究——以云和縣 W 項目為例.....................15

    3.1 城市基礎設施建設 PPP 模式風險的現狀 ............................ 15

    3.1.1 W 項目投融資結構................................... 15

    3.1.2 W 項目的風險來源.......................... 15

    第 4 章 城市基礎設施建設 PPP 模式風險的成因分析 ..................30

    4.1 PPP 模式的運用環境不成熟 ............................... 30

    4.1.1 相關法律法規不健全 ................................. 30

    4.1.2 缺乏專門的管理協調機構 ....................... 30

    第 5 章 完善城市基礎設施建設 PPP 模式發展的建議和對策 ......................34

    5.1 優化 PPP 模式發展環境 ........................ 34

    5.1.1 完善 PPP 項目的法制和制度...................... 34

    5.1.2 建立 PPP 管理協調機構.......................... 34


    第 5 章 完善城市基礎設施建設 PPP 模式發展的建議和對策

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